Reglas de competencia frente a actos administrativos expedidos por la ANM
Hasta enero de 2021, si usted quería demandar una resolución de la Agencia Nacional de Minería, daba lo mismo si se trataba de la caducidad de una concesión carbonífera millonaria o de una multa de poca monta a un barequero del Bajo Cauca: el caso terminaba en el Consejo de Estado, en Bogotá, en única instancia. El artículo 295 del Código de Minas (Ley 685 de 2001) así lo ordenaba. Ese fuero se acabó. Y el cambio reordenó, de raíz, ante quién se litiga hoy un acto minero en Colombia.
Por qué existía ese fuero y por qué dejó de funcionar
La idea original no era descabellada: centralizar en el máximo tribunal administrativo los litigios mineros para unificar criterio en un sector sensible para las finanzas públicas y la inversión extranjera. En la práctica, el diseño no distinguía cuantía ni complejidad. El Consejo de Estado terminó tramitando, en el mismo estante, la caducidad de un proyecto aurífero de gran escala y el rechazo de una propuesta de concesión de un pequeño minero tradicional.
El resultado fue previsible: congestión en la cúpula de la jurisdicción y, para el minero de Quibdó, Cúcuta o el sur de Bolívar, la obligación de litigar en Bogotá aunque el valor de su pretensión no alcanzara a cubrir los costos de desplazamiento y representación judicial. A eso se sumaba que, por tratarse de única instancia, no había apelación posible. El CPACA de 2011 no resolvió el problema de fondo porque el fuero especial del Código de Minas siguió aplicándose por el principio de especialidad.
La reforma: se derogó el artículo 295
El artículo 87 de la Ley 2080 de 2021 derogó expresamente el artículo 295 de la Ley 685 de 2001. Con eso desapareció el fuero de atracción minero. Desde que entraron a regir las nuevas reglas de competencia, cualquier demanda contra un acto de la ANM, del Ministerio de Minas y Energía o de una autoridad delegada se rige por las reglas ordinarias del CPACA: importa el medio de control que se ejerza y, dentro de él, la naturaleza minera o petrolera del asunto sigue siendo determinante para saber qué juez conoce en primera instancia —solo que ya no la lleva automáticamente a Bogotá en única instancia, sino a un tribunal regional con apelación posible.
El artículo 24 de la misma ley, que modificó el artículo 149 del CPACA, restringió también los eventos en que el Consejo de Estado retiene competencia en única instancia. Ya no es la puerta de entrada por defecto.
El artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, a su vez, modificó el artículo 152 del CPACA y le atribuyó a los tribunales administrativos, en primera instancia, el conocimiento de “los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada por servicios” (num. 24). Esta es una competencia por razón de la materia, no por cuantía, y —como se verá— termina gobernando la inmensa mayoría del litigio minero.
Cómo se determina el juez competente hoy
Todo empieza por identificar el medio de control. De ahí en adelante, cada uno tiene su propia regla.
Nulidad simple (art. 137 CPACA), contra actos generales. Aplica a resoluciones que delimitan áreas de reserva estratégica, fijan términos de referencia para estudios de impacto ambiental o reglamentan el barequeo a nivel nacional. Aquí no importa la cuantía, sino quién expidió el acto: si es una autoridad nacional (ANM, Ministerio), conoce el Consejo de Estado en única instancia (art. 149.1 CPACA); si es una autoridad departamental, como la Secretaría de Minas de una gobernación, conocen en primera instancia los Tribunales Administrativos (art. 152.1 CPACA).
Nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 CPACA), contra actos particulares. Es la vía para el rechazo de una propuesta de concesión, la negativa a inscribir un título en el Registro Minero Nacional, una multa por incumplir el reglamento de seguridad o la cancelación de una licencia de exploración. Aquí no manda la cuantía, sino la materia. El artículo 152.24 del CPACA le da al Tribunal Administrativo la primera instancia sobre cualquier asunto minero o petrolero en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada por servicios, sin condicionarlo al valor de la pretensión. Como la ANM es una entidad del orden nacional y las gobernaciones delegadas son entidades territoriales, esa regla especial cubre prácticamente todo litigio minero por esta vía. El artículo 155 del CPACA, que fija la competencia de los jueces administrativos, ni siquiera contempla los asuntos mineros o petroleros entre sus numerales: quedaron reservados al tribunal desde la primera instancia, con apelación ante el Consejo de Estado.
| Situación | Primera instancia | Segunda instancia |
|---|---|---|
| Asunto minero o petrolero en que es parte la Nación, un departamento o una entidad descentralizada (la generalidad de los casos frente a la ANM) | Tribunal Administrativo, sin importar la cuantía (art. 152.24 CPACA) | Consejo de Estado |
El caso más común en la práctica minera es justamente el del proponente al que la ANM le rechaza una solicitud de exploración por superposición con una zona de reserva, sin que exista todavía un yacimiento cuantificado ni un daño económico consolidado. Ese proceso, que antes hubiera ido directo a Bogotá por el fuero de atracción del artículo 295 (hoy derogado), sigue sin llegar a un juzgado: por tratarse de un asunto minero en que es parte la ANM, la primera instancia le corresponde al Tribunal Administrativo del domicilio del demandante (arts. 152.24 y 156.2 CPACA), con apelación ante el Consejo de Estado. Lo que cambió no fue el nivel del juez, sino su ubicación: de Bogotá se trasladó al tribunal de la región.
Controversias contractuales (art. 141 CPACA), sobre el contrato de concesión. El contrato de concesión minera (art. 45, Ley 685 de 2001) es un contrato estatal, así que su validez, ejecución o terminación, y la declaratoria de caducidad por incumplimiento, se discuten por esta vía. Aquí opera la misma regla especial de la materia: por ser la ANM (o la gobernación delegada) parte del contrato de concesión, la primera instancia corresponde al Tribunal Administrativo del lugar de ejecución del contrato (arts. 152.24 y 156.3 CPACA), sin que la cuantía de la pretensión desplace esa competencia.
Vale la pena tener presente la doctrina de los actos separables: lo que ocurre antes de la firma e inscripción del contrato (rechazo de la propuesta, registro) se controla por nulidad y restablecimiento; lo que ocurre después, ya en ejecución, es controversia contractual.
El factor territorial también cambió
Con el fuero centralizado desaparecido, el domicilio del demandante y el lugar de ejecución del contrato pasaron a pesar de verdad.
En nulidad y restablecimiento, la regla es el domicilio del demandante, siempre que la entidad demandada tenga sede allí (art. 156.2 CPACA). La ANM tiene Puntos de Atención Regional en ciudades como Bucaramanga, Medellín, Cúcuta, Cali, Pasto o Quibdó, y esos puntos cuentan como sede para este propósito. Un titular minero de Bucaramanga que demanda una sanción de la ANM ya no litiga en Bogotá: lo hace ante el Tribunal Administrativo de Santander, en primera instancia, por tratarse de un asunto minero en que es parte la ANM (art. 152.24 CPACA), sin que la cuantía de la sanción cambie esa competencia.
En controversias contractuales, el factor es el lugar de ejecución del contrato (art. 156.3 CPACA), que en minería equivale al polígono de la concesión. Si el título está en Tarazá, Antioquia, ahí se litiga, así la ANM haya expedido el acto desde Bogotá.
Un punto que genera discusión: cuando la Gobernación de Antioquia actúa por delegación de la ANM (delegación prevista en el art. 320 de la Ley 685 de 2001), sustancialmente el acto es de la Nación, pero para efectos de radicación procesal la jurisprudencia mayoritaria mira quién lo firmó materialmente. Si lo firma la Secretaría de Minas departamental, el asunto se radica en el Distrito Judicial de Antioquia.
Cuando la minería choca con lo ambiental
Buena parte del litigio actual no nace de la ANM sino de actos ambientales que le cierran el paso a la minería: delimitaciones de páramo, distritos de manejo integrado, zonas compatibles e incompatibles fijadas por el Ministerio de Ambiente o por las CAR. Si el acto general de la autoridad ambiental es lo que se ataca, aplican las mismas reglas de nulidad simple (Consejo de Estado si es el MADS, Tribunal si es una CAR). Si lo que se busca es proteger un derecho adquirido frente a los efectos de esa restricción sobre un caso concreto, entra a operar la cuantía, igual que en cualquier nulidad y restablecimiento.
Régimen de transición
El artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 conservó en el Consejo de Estado los procesos que ya estaban admitidos o en curso bajo el artículo 295 derogado, en aplicación del principio de perpetuación de la jurisdicción. Las normas que modifican la competencia de juzgados, tribunales y Consejo de Estado —entre ellas la derogatoria del artículo 295 y las nuevas reglas de los artículos 149, 152 y 155 del CPACA— no entraron a regir de inmediato: el propio artículo 86 difirió su aplicación a las demandas presentadas un año después de la publicación de la Ley 2080 de 2021 (25 de enero de 2021), es decir, desde el 26 de enero de 2022 en adelante.
En resumen
La derogatoria del artículo 295 del Código de Minas acercó el litigio minero al territorio, pero no lo sacó del todo de un fuero especial: identificar si el asunto es minero sigue siendo el primer paso, porque de eso depende si se activa la competencia por materia del artículo 152.24 del CPACA, que lleva casi todo el litigio frente a la ANM al Tribunal Administrativo desde la primera instancia, sin mirar la cuantía. Lo que cambió de fondo es el nivel y la sede: ya no hay única instancia en Bogotá, sino primera instancia regional con apelación real ante el Consejo de Estado. Para el sector, eso significa procesos con doble instancia y jueces más cercanos al lugar del proyecto, aunque —salvo las excepciones puntuales en que no hay entidad estatal minera de por medio— la cuantía deja de ser el factor decisivo que este análisis debe calcular caso a caso.